| Estudio de Instituciones y Gobernabilidad “Mejorando la Rendición de Cuentas en Honduras” |
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| Escrito por Transformemos Honduras | |||
| Viernes 18 de Mayo de 2012 10:06 | |||
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HONDURAS IGR – VOLUMEN I,II RECOMENDAMOS LEER:
1. Habiendo obtenido hitos fundamentales en términos de democracia representativa y modernización institucional, Honduras continúa afrontando importantes desafíos en su intento por brindar servicios públicos con una cobertura y calidad proporcional a los recursos disponibles en el país. Honduras ha avanzado mucho en su proceso de desarrollo democrático, con siete elecciones libres consecutivas desde 1981, y la subordinación del poder militar al control civil. Desde la década de los 1980s, el país ha consolidado reformas claves de gestión del sector público y cuenta con todos los elementos formales de una democracia moderna. No obstante, en comparación con los demás países de América Latina, su crecimiento económico promedio y los avances realizados en la reducción de la pobreza en las últimas dos décadas han sido bajos. Se estima que incluso si el país lograra mantener la tasa de crecimiento per capita media de los últimos cuatro años (1.7%), Honduras no alcanzará sino hasta el año 2050 el actual ingreso per capita de El Salvador ($2,530). La eficiencia del gasto público continúa siendo inferior a los estándares regionales y la capacidad de la administración pública insuficiente para asegurar una cobertura universal mínima de servicios básicos.
2. Estas dificultades para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos están teniendo un impacto negativo en la confianza que tiene el pueblo hondureño en sus instituciones públicas y amenazan con socavar el proceso de consolidación democrática. Los hondureños ya no cuestionan la democracia como el sistema político de preferencia, sin embargo, están insatisfechos con la capacidad del Gobierno para responder a los problemas que enfrenta el país y para proveer servicios públicos para la mayoría de la población. El alto porcentaje de ausentismo en las elecciones presidenciales más recientes fue una señal de alerta en este sentido -con un ausentismo del 45 por ciento en 2005 frente al 16 por ciento en 1985-. Las próximas elecciones brindan una oportunidad única para revitalizar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones públicas y en la capacidad del sistema democrático de responder a sus principales preocupaciones: pobreza, desempleo y seguridad pública.
3. Un importante factor que se esconde detrás de estos pobres resultados de desarrollo es la calidad misma de las políticas públicas en Honduras. Así, se pueden observar ciertas características generales comunes en las políticas públicas sectoriales. Con frecuencia se observa que los recursos públicos no son asignados de la manera más eficiente; que las políticas tienden a beneficiar a los grupos con mayor poder de negociación y no al interés general, y que habitualmente, la implementación de las políticas públicas es pobre. Para lograr entender cuales son los factores que hacen que el sistema político sea tan propenso a la influencia de los grupos de interés es necesario tomar en cuenta la estructura de incentivos que se deriva de las características principales del sistema de partidos, es decir, el alto nivel de institucionalización de los dos partidos mayoritarios, su fragmentación interna, y su débil orientación programática. En un contexto de esta naturaleza, los actores políticos tienen pocos incentivos para priorizar reformas que impongan costos tangibles a grupos específicos bien organizados y generen beneficios para la mayoría de la población más diluidos y difíciles de observar en el corto plazo.
4. El análisis de las trayectorias de reforma en los sectores incluidos en este estudio apoyan el argumento de que el pobre desempeño está relacionado con la falta de implementación de las políticas públicas y con la estructura de incentivos que enfrentan los responsables de la formulación de las políticas. Algunas de las iniciativas propuestas para aumentar el desempeño en los sectores analizados ya están contempladas dentro del actual marco legal e institucional (como por ejemplo en los casos de servicio civil, educación y de empresas públicas). No obstante, la discusión en esos sectores ha girado en torno al diseño de reformas adicionales y no tanto en la aplicación y el cumplimiento de las iniciativas ya aprobadas. Aún en los casos en que se han aprobado reformas importantes (como en el sector justicia), la mejora en el desempeño no ha sido proporcional a la cantidad de recursos invertidos. Con pocas excepciones, es sorprendente la falta de líderes” o impulsores de reformas que han surgido en el panorama político hondureño, algo sin duda relacionado con la estructura de incentivos mencionada anteriormente. El éxito de la reforma llevada a cabo en la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI) muestra que es posible hacer avances significativos, incluso en áreas políticamente sensibles como gestión de recursos humanos, si es que hay un líder comprometido con la reforma que pueda movilizar el suficiente apoyo político. En este tipo de contexto, es importante ser oportunista y flexible para poder aprovechar puntos de entrada y apoyar a los líderes cuando surjan.
5. Honduras avanza hacia un marco institucional más sólido, pero no con la rapidez que se esperaría de un país con una trayectoria de reformas institucionales y democráticas similar. Las comparaciones internacionales muestran que el desempeño de las instituciones hondureñas es relativamente peor que el de sus contrapartes en otros países democráticos con niveles similares de desarrollo. Este estudio destaca tres factores que, en caso de ser abordados, podrían ayudar al país a mejorar su marco institucional y la calidad de las políticas públicas: (1) la falta de transparencia en torno a la toma de decisiones y la falta de información para evaluar el desempeño hace que sea difícil para los ciudadanos exigir cuentas a los responsables políticas por las decisiones que toman y su impacto en el desempeño institucional; (2) la escasez de mecanismos para penalizar el mal rendimiento o premiar el buen desempeño y lograr que éste se traduzca en capital político; y (3) la débil capacidad de organización de los grupos que representan el interés público. A continuación se ofrecen recomendaciones específicas para mejorar la calidad de las políticas públicas en sectores que son claves para el funcionamiento de la maquinaria estatal (como puede ser la administración pública y el sector justicia), el crecimiento económico (como educación, salud y empresas públicas) y la profundización del proceso de descentralización (gobiernos locales).
6. La conclusión general que se destaca en este estudio es la necesidad de centrar la discusión de política en torno al desempeño y fortalecer el marco de rendición de cuentas del país, particularmente, la rendición de cuentas de los representantes políticos hacia los ciudadanos y contribuyentes. En este sentido, se deben considerar las siguientes recomendaciones para poder realizar algunas mejoras al proceso de formulación, aprobación e implementación de políticas públicas en el corto plazo. Primero, centrar la atención pública en ciertas etapas del proceso de formulación de políticas, como puede ser la aprobación legislativa del presupuesto, el proceso para consensuar los salarios de servidores públicos y el régimen de tarifas eléctricas. Segundo, enfocar la discusión de políticas en torno al desempeño institucional, aumentar la visibilidad de los resultados obtenidos por cada sector y fortalecer la rendición de cuentas de los actores políticos. Honduras ha avanzado en este sentido con la implementación del Sistema de Gerencia basado en Gestión por Resultados (SGPR), desarrollado por la Presidencia y administrado por la UNAT, y la Ley de Transparencia. Aunque todavía necesitan ser mejorados, estos instrumentos representan esfuerzos liderados por el país para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones públicas. Tercero, apoyar a los grupos que representan el interés público general para que puedan participar en las discusiones de política.
7. Para mejorar la implementación de políticas públicas se debe adoptar un nuevo enfoque hacia la profesionalización de la administración pública, con reformas que partan de la realidad institucional del país y que estén integradas en reformas más amplias de gestión del sector público. A pesar de su importancia en la prestación de servicios y en la efectividad de políticas públicas, la gestión de recursos humanos continúa siendo una de las áreas de mayor debilidad dentro de la administración pública hondureña. Los intentos de reforma previos han fracasado debido, en parte, a un excesivo énfasis en el control de gastos salariales y a las amplias reformas legales que buscaban alterar radicalmente la estructura del empleo público. Para aumentar las probabilidades de éxito, cualquier reforma en este área necesita tomar en cuenta la coexistencia de distintos regímenes de empleo en la administración pública (el régimen de servicio civil, los estatutos y las contrataciones especiales) y ser concebida como parte integral de las reformas institucionales que se están llevando a cabo en otras áreas de gestión pública.
8. Desde el principio de la década de los 1980s, Honduras ha emprendido reformas importantes para fortalecer el sector justicia como elemento clave del buen gobierno y por su papel en mejorar la seguridad pública. Sin embargo, el gran aumento de recursos en el sector no está ofreciendo los resultados que se esperaban. Comparado con estándares regionales e internacionales, la productividad de las instituciones del sector es todavía muy baja. En un país con uno de los índices de criminalidad más altos de la región, el bajo desempeño de todos los actores en la cadena de justicia criminal es decepcionante. Menos del diez por ciento de los crímenes denunciados alcanzan algún tipo de resolución y se calcula que de éstos, aproximadamente un 90 por ciento son infracciones menores donde el acusado es aprehendido en el lugar de los hechos (“in flagrante”). Aún cuando el número de jueces se ha duplicado desde 1986, el rendimiento por juez no ha aumentado y continúa estando entre los más bajos de la región. En este contexto, es dudoso que un aumento de recursos mejore esta situación. Así, se deberían establecer metas de productividad para cada una de las instituciones del sector y pedirles que rindan cuentas de los recursos que reciben y los servicios que brindan. Una de las prioridades en el corto plazo debe ser evitar un deterioro cualitativo en la próxima renovación de la Corte Suprema. El nuevo proceso de selección, implementado en el 2000-2001 para restringir la interferencia política, fue un logro importante para el país y requiere de apoyo continuo para evitar grandes retrocesos. El siguiente paso para la Corte Suprema debería ser la instauración de un proceso de renovación gradual, en el que los jueces sean remplazados poco a poco en lugar de ser reemplazados todos al mismo tiempo como en la actualidad.
9. La comparación entre las trayectorias de reforma de los dos sectores claves para las Metas de Desarrollo del Milenio – educación y salud – es sorprendente y refleja diferencias en el poder de negociación de los correspondientes actores involucrados en el sector. Durante el periodo de 1990 al 2007, Honduras incrementó sustancialmente su gasto en educación, pero este aumento de recursos no se ha traducido en mejores resultados educativos. El país invierte ahora más por unidad de aprendizaje logrado, debido principalmente a la proporción del gasto que se destina a salarios de docentes, ya de por sí elevados si se compara con otros países de la región y que se han incrementado en los últimos ocho años. El principal factor responsable por estos resultados educativos tan pobres es la oposición de los docentes a cualquier intento de reforma del sector, incluida la introducción de mediciones de desempeño. Mientras tanto, el sector salud es un caso interesante en el contexto hondureño dado que, en general, su desempeño en cuanto al avance de las reformas ha sido superior a los demás sectores. Este éxito relativo se debe principalmente a las diferencias en la estructura de poder del sector y al enfoque adoptado para las reformas, de “abajo hacia arriba”, que logró generar apoyos a nivel local antes de llevar la discusión a nivel nacional. Las compras y adquisiciones de farmacéuticos son una importante excepción en este sector donde los fuertes intereses creados se oponen a cualquier reforma.
10. Las principales recomendaciones en el sector educativo incluyen la necesidad de empoderar a otros actores para que participen en la discusión de políticas y de orientar la discusión pública hacia los resultados educativos. Un paso crítico para desbloquear la discusión con los gremios en torno a la Ley General de Educación es el establecimiento de un Consejo Nacional de Educación que lidere el proceso de reforma. Este Consejo debería incluir representantes de las asociaciones de padres de familia, universidades, gobiernos municipales, el sector privado y el Consejo Consultivo de la ERP, como actores que pueden representar el interés general en el sector. Además, el desarrollo de indicadores de desempeño a nivel de departamento, distrito y escuela sería un insumo crítico para mejorar la rendición de cuentas de los actores involucrados en la cadena de prestación de servicios en el sector – al igual que la implementación de las recomendaciones derivadas del Censo de Docentes y Auditoría de Puestos realizado por el TSC. Si no se toma ninguna acción al respecto, las consecuencias para la credibilidad del gobierno serían devastadoras. Respecto al sector salud, las recomendaciones principales incluyen establecer estándares de calidad del servicio, generar información de desempeño para la toma de decisiones y rendición de cuentas, y aumentar la continuidad del personal clave del sector para minimizar las interrupciones en la implementación de reformas del sector.
11. Un marco efectivo de rendición de cuentas para gobiernos municipales es crítico para mejorar la eficacia de los programas de reducción de la pobreza a nivel local y también para generar apoyo ciudadano para el proceso de descentralización. A pesar de los avances recientes, el marco rendición de cuentas actual no logra ejercer un control efectivo de la gestión financiera de los gobiernos municipales. Las principales recomendaciones en este sentido son: asegurar que el marco se aplique a todos los fondos ejecutados a nivel municipal y no únicamente a los fondos ejecutados por gobiernos municipales; incorporar incentivos para que las municipalidades cumplan con los requisitos de remitir informes; y coordinar mejor las iniciativas de monitoreo social a nivel local. Dada la importancia de la asistencia internacional ejecutada a nivel municipal – tanto por el número de iniciativas como por la cantidad de financiamiento – los donantes deberían ser más proactivos en fortalecer el marco de control y en promover la rendición de cuentas de los gobiernos municipales, insistiendo en que los informes de ejecución de presupuestos municipales se registren apropiadamente, solicitando que los informes financieros anuales sean presentados al TSC y que la información presupuestaria se entregue a las Comisiones de Transparencia.
12. Asimismo, el fortalecimiento del marco de gobierno corporativo de las empresas públicas es un elemento clave para mejorar su desempeño si se quiere que estas empresas continúen jugando un papel predominante en sectores estratégicos. Las empresas públicas hondureñas predominan en sectores que son esenciales para el desarrollo socioeconómico del país. Sin embargo, a pesar de su importancia relativa, las tres empresas públicas más grandes - ENEE, SANAA, y HONDUTEL –han experimentado serias dificultades operativas y financieras en los últimos años. Muchas de la debilidades que se observan en el marco del gobierno corporativo surgen de: (a) la falta de separación de funciones, en particular de la función de formulación de políticas y aquellas relacionadas con regulación y provisión de servicios, lo cual socava la efectividad del sistema de pesos y contrapesos; y (b) la falta de transparencia y disponibilidad de información concerniente a la gestión y desempeño de estas empresas, dificultando así la rendición de cuentas. Otro factor que también debilita la rendición de cuentas es la falta de empoderamiento de los consumidores y otros actores claves interesados en mejorar la gestión de estas empresas. Para fortalecer la división de funciones, se recomiendan dos acciones prioritarias en el corto plazo: (a) establecer una entidad supervisora especializada para cumplir con la función gubernamental de “propietario” – ya sea a través del fortalecimiento de las unidades existentes en SEFIN o en la Presidencia, o estableciendo una comisión independiente que informe al Gobierno y posteriormente al Congreso del desempeño de estas empresas – y (b) aplicar las provisiones de las leyes orgánicas de la ENEE y de HONDUTEL que requieren que el Gerente General sea nombrado por la Junta de Directores. Asimismo, es importante establecer metas de desempeño para las empresas públicas que puedan ser monitoreadas periódicamente a través del SGPR, asegurar el cumplimiento con los requisitos establecidos por la Ley de Transparencia y desarrollar estándares de calidad de servicio. Por último, para asegurar una apropiada rendición de cuentas financieras, se debe requerir que estas empresas publiquen cada año sus estados financieros auditados. Descargar: Informe Completo RECOMENDAMOS LEER: CAPITULO 3: CAPITULO 4: CAPITULO 5: Regresar a: Resumen Ejecutivo
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